Европейският подход при координацията на осигурителните системи

Една от отличителните особености, заложена във философията на Договора от 1 юли 1967 г. за създаването на Европейската общност е гарантирането и насърчаването на свободното движение на хора, стоки, услуги и капитали. Целта е изграждането на динамична, международно интегрирана структура с общи правила, с координирани политики и условия за конкуренция и повишаване стандарта на живот.

В резултат на договореностите за разширяването на многостранното сътрудничество в областта на икономиката, сигурността, научните изследвания, образованието, социалната политика и изграждането на единен европейски пазар без граници нараства мащабът и интензитетът на международното движение на населението и работната сила, с временно или постоянно пребиваване в друга държава-членка за платена заетост, самостоятелна стопанска дейност, обучение, получаване на услуги, туризъм и др..

На практика, свободното движение на икономически активните лица и членовете на техните семейства е една от основните свободи на гражданите на Обединена Европа, гарантирана с Договора на ЕС. Това означава те да се движат, влизат и остават на територията на друга държава-членка, да пребивават със своите семейства и упражняват заетост (самонаетост) на нейна територия при условията и изискванията за местните граждани.

На второ място, свободното движение на самонаетите лица се свързва с правото на установяване и правото на предлагане на бизнес-услуги на територията и законодателството на друга държава-членка.

Трите основни свободи на европейските човешки ресурси – на движение на работници, на установяване в друга държава за живеене, за пребиваване, за заетост, предприемачество и предлагане на услуги от самонаетите лица се основават на концепцията за гъвкавост и отвореност, за свободно движение на трудовия пазар в ЕС за населението на всички държави-членки. В рамките на ефективното реализиране на тези свободи възникват и се проявяват междудържавните отношения в областта на осигурителната защита.

Следователно, първопричината за възникването на отношенията между държавите-членки с осигурителен елемент и тяхното наднационално регулиране са гарантираните възможности, права и условия на икономически активните лица в рамките на ЕС:

Първо, да приемат реално отправените предложения за трудова заетост в друга държава-членка, както и по свой независим избор да упражняват ефективна трудова заетост в чужбина.

Второ, свободно да се движат, влизат и пребивават на територията на друга държава-членка за временна или трайна реализация, включително за активно търсене на работа до шест месеца в приемащата държава.

Трето, да останат в приемащата държава-членка с цел наемане на работа след оповестяване пред специализираните публични органи за своето пребиваване;

Четвърто, да бъдат легално наети на работа в съответствие с действащото законодателство в приемащата държава, регламентиращо организирането на трудовата дейност (по наемането, договарянето, заплащането, социалните придобивки, осигуряването, условията на труд, кариерното развитие и др.) на собствените и чуждите граждани.

Пето, да бъдат придружавани от членовете на семействата им независимо от тяхното гражданство, респективно съпруга, съпругата, техните низходящи, които са на възраст до 21 г. или на издръжка на работника, както и роднините по възходяща линия, намиращи се на негова издръжка. Същите имат правото да упражняват всякаква трудова дейност на територията на приемащата държава, макар да не са нейни граждани, а децата - на достъп до всички институции на образованието и специализираните програми за стажове и заетост;

Шесто, да останат да пребивават на територията на приемащата държава-членка, след като са били наети и са упражнявали заетост на нейна територия в съответствие с правилата на Регламент 1251/70. По-конкретно, да са придобили право на пенсия за старост по нейното законодателство, да са били наети на работа в приемащата държава най-малко 12 месеца и да са пребивавали на нейна територия повече от три години. При изпълнение на тези изисквания от посочените категории лица право на пребиваване автоматично придобиват и членовете на техните семейства, включително при настъпила смърт на наследодателя;

Седмо, свободно да се установяват, пребивават и предлагат услуги на територията на друга държава самонаетите, притежаващи необходимата квалификация като физически и като юридически лица, потвърдена посредством процедурата за взаимното признаване на дипломи и други квалификационни документи.

Съобразно приетите договорености за изграждането на европейското законодателство няма общи, универсални норми за пълно уеднаквяване на условията и параметрите за организирането на осигурителната защита в случаите на движение на човешките ресурси между 27-те държави-членки на ЕС. Всяка една от тях е независима във формирането на политиката по социално осигуряване и свободно избира своя осигурителен модел, кръга на осигурените лица и покритите рискове, вида, размера и условията за получаване на плащанията, начина на осигуряване на чуждите граждани извън европейските регламенти, системите на финансиране и достъпа до тях.

В контекста на възприетия принцип в Европейския съюз за управление на “единството в многообразието” се запазва суверенността и автономността на системите за социално осигуряване, при което всяка страна по отношение на чуждите граждани прилага собственото си законодателство. Приоритетното прилагане на този едностранчив подход би довело до противоречия и негативен конфликт на интереси във взаимодействието на различните осигурителни системи в рамките на ЕС, до прилагането на нееднакви законодателни режими, нормативи, изисквания за достъп и стандарти за осигурителна защита. Той реално би затруднил свободното движение на гражданите на Общността поради законодателни пречки в социалната защита при настъпването на даден риск, с което би създал социална несигурност, неблагоприятни финансови последици и бедност в случаите на неработоспособност сред мобилната част от населението на държавите-членки.

За тяхното преодоляване в рамките на Европейския съюз са създадени достъпни механизми и методи за координация на националните системи за социална сигурност, в това число на системите за социално осигуряване. Визията е чрез тях да се постигне необходимата съгласуваност, прозрачност, приспособяване и конвергенция на различните схеми за осигурителна защита през жизнения цикъл на мигриращото население в Обединена Европа.

Прилаганите механизми за координация на осигурителните системи в рамките на Европейския съюз са:

В този смисъл генезисът на координационните механизми в областта на социалното осигуряване е заложен в логиката и договореностите за изграждането на ЕС, в разработването на европейското законодателство и концепцията на осигурителните политики.

На практика, регулацията на взаимообвързаността и взаимозависимостта в междудържавните осигурителни отношения се извършва чрез изградената относително самостоятелна правна система на ЕС, която е с признат примат (приоритет) над националните законодателства на страните-членки. По този начин се постига унифицирано прилагане от тях на общностното право и координационната рамка на ЕС, базирани на общопризнати принципи, правила, механизми и унифицирани норми.

В тази връзка може да се каже, че от една страна, националните осигурителни законодателства чрез транспонирането на Директивите, Рамковите решения, становища и препоръките на комисията и съвета са интегрирани в законодателната система на ЕС, а от друга страна, те са зависими от правото на ЕС поради признатия му примат над тях. Това ще рече, държавите-членки да не могат да прилагат законодателни норми в регулирането на международните осигурителни отношения, които са несъвместими с европейската правнокоординационна система.

Реализирането на обща, европейска осигурителна политика в междудържавните отношения изисква задължително възприемане на законодателните решения на европейско ниво, като в компетенцията на националните законодателства остава решаването на конкретни специфични проблеми, стоящи извън пълномощията на институциите и правото на Общностно ниво.

По принцип социалното осигуряване е областта, в която се запазва в териториален обхват компетентността на държавите-членки, а ангажираността на ЕС е да се намесва с координиращи функции за хармонизиране на осигурителните норми чрез директивите; съгласуването на осигурителните дейности в трансграничните отношения при свободното движение на хора чрез регламентите и сближаването на резултатите от осигурителните политики и практики в страните чрез Открития метод за координация. В последния случай ЕС има изключителната компетенция да определя общите цели на политиките по социално осигуряване и да насърчава сътрудничеството в рамките на Европейския социален модел.

Директивите на ЕС в областта на социалното осигуряване са задължителни нормативни актове с юридическа сила за промяна и постигане на конкретен резултат в хармонизацията на националните законодателства чрез механизма на вътрешно-държавното транспониране и реализиране на техните норми и минимални изисквания, основани на свободния избор на конкретни форми и инструменти за реализация. Чрез транспонирането на Директивите, като европейски рамкови закони, се внасят реални промени в националните осигурителни системи с цел сближаване и постигане на необходимата съгласуваност между тях посредством въвеждането на Общностното законодателство във вътрешното право на страните по парламентарен път. Въпросите, които не се решават с Директивите, остават изцяло в компетенциите на държавите-членки.

В зависимост от възприетия подход хармонизацията посредством Директивите може да доведе до пълна универсализация и уеднаквяване на осигурителните системи в страните-членки или само до прилагането на общовъзприети правила, принципи и минимални стандарти за социална защита. Проблемът е в твърде голямата бюрократичност на хармонизационния процес и динамичността в промяната на трансграничната среда в Общността. В основата на хармонизирането на осигурителните схеми чрез транспонирането на Директивите и прилагането на Регламентите на Европейския съюз стои съблюдаването на принципите за субсидиарност и пропорционалност, без да се преследва създаването на единна (хармонизирана и типизирана) система за социално осигуряване в Общността.

Принципът за субсидиарност урежда разпределението на правомощията между държавите-членки и институциите на ЕС така, че решенията, касаещи социалното осигуряване на европейските граждани (вкл. при тяхната трансгранична мобилност), да се вземат от структурите, стоящи възможно най-близко до тях, за да се реализират и на по-високо, общностно ниво поставените цели чрез предвидената мярка. В същото време, във всеки отделен случай следва да се проверява дали от гледна точка на националните и регионалните възможности за действие една общностна мярка би била ефикасна, оправдана и необходима. В областите, които не попадат в изключителната компетентност на институциите на ЕС, те пристъпват към действия само в случаите, когато предприетите от тях мерки биха били по-ефективни от националните и поднационалните действия. В съответствие с това приложението на принципа на субсидиарност в осигурителния сектор произтича от факта, че като обект той не попада в изключителната компетентност на Общността, от една страна, и целите на осигурителната защита на мигриращото население в ЕС не могат да бъдат реализирани само от държавите-членки, от друга страна. По-добър ефект се постига чрез активното сътрудничество между тях и чрез мерките на институциите на ЕС за реализиране на политиката на координация и конвергенция на националните осигурителни системи в Общността. Най-често използваните инструменти за това са Директивите, Регламентите, общите ориентири, рамковите препоръки, становища и указания, поставянето на общи цели и реализирането на общи, дългосрочни рамкови програми в областта на социалната защита в съответствие с общия европейски интерес.

Принципът на пропорционалност изисква при вече разпределените правомощия между държавите-членки и институциите на ЕС на основата на субсидиарността действията на Общността в осигурителния процес да не надхвърлят по обхват и по интензивност степента, необходима за реализирането на целите на Договора за Европейските общности. За тяхното постигане “мярката не трябва да бъде по-голяма от необходимото”.

Следователно в съответствие с изискванията на двата принципа, ако целите в областта на социалното осигуряване, поставени в Договорите, могат да се реализират с възможно най-малката намеса на институциите на ЕС, то на държавите-членки следва да се предостави пълна свобода при избора на стратегия и политика за тяхното осъществяване.

По правило принципите на субсидиарността и пропорциалността се прилагат пряко при координацията на трансграничните осигурителни дейности и изпълнението на Общностните осигурителни цели, а не при решаването на вътрешни, чисто национални казуси и конфликти в областта на социалното осигуряване.

Бъдещето на хармонизацията на осигурителните системи е пряко свързано с задълбочаването на европейската интеграция и конвергенцията на осигурителните модели, с реализирането на концепцията, че функционираща пазарна икономика и устойчив растеж са възможни само при добре изградена и структурирана система за социална сигурност на територията на ЕС, при гъвкави трудови пазари и мобилна заетост.

Във връзка с приемането на страната в съюза през 2006 г. се въвеждат в българската осигурителна система разпоредбите на следните европейски Директиви в контекста на хармонизацията в областта на пенсионното осигуряване:

* Директива 86/378/ЕИО за прилагането на принципа за равното третиране на жените и мъжете при професионалните схеми за социална сигурност;

* Директива 98/49/ЕО относно запазването на допълнителни пенсионни права при движение в Общността;

* Директива 2003/41/ЕО за дейността и надзора на институциите за професионално пенсионно осигуряване.

Транспонирането на разпоредбите се извършва главно в Дял трети, Част втора на Кодекса за социално осигуряване, като се създава адекватна правна рамка за развитието на професионалните пенсионни схеми по подобие на другите държави-членки, с една модификация, че се позициират в третия стълб на допълнителното доброволно пенсионно осигуряване.

Регламентите по социално осигуряване са законодателни (задължителни и обвързващи) актове на вторичното право на ЕС, респективно актове на институциите (Комисията и Съвета) на Общността, в съответствие с предписаните им пълномощия от учредителните договори. Те са юридически действителната рамка за координирането на осигурителната защита и универсализирането на осигурителните практики за всички движещи се на територията на ЕС трудовоактивни лица и бенефициенти. Прилагат се без транспониране в националното законодателство и ратификация от местния парламент. Координационният механизъм влиза в действие автоматично с приемането на страната за членка на ЕС от 1 януари 2007 г.

Предназначението на Регламентите е не да хармонизират различните осигурителни схеми на 27-те държави-членки, а да ги координират и приспособяват на основата на общовъзприети правила и уеднаквени, универсални критерии и принципи (вкл. за определяне на приложимото законодателство) с оглед на по-оперативното функциониране на осигурителните системи в Общността. По презумпция, тяхното действие допуска запазване на различията между държавите по отношение на основните параметри и изисквания за достъп, финансиране и равнище на осигуреност, механизъм за формиране на плащанията, продължителност на осигурителните периоди и др., чрез отчитането на водещата роля на националното законодателство при социалната защита на местните и чуждите граждани. Като създават “мостове” между осигурителните системи на държавите-членки, Регламентите директно предоставят права и предписват задължения на осигурителните субекти, към които са адресирани в случаите на смяна на местоживеенето, на трансгранична заетост, самонаетост, пребиваване и командироване в друга страна-членка, включително на членовете на семейството, защитата на труда в най-мобилните професии и др.

Като високоспециализиран инструмент за координация те регулират границите за приложението на националните (в териториалния им обхват) и европейските правни норми в областта на социалното осигуряване, респективно при запазването, приносимостта и взаимното зачитане на осигурителни права, равното третиране на гражданите, износа на плащания, приравняването на осигурителни периоди, определянето на компетентната институция и т.н. Това позволява да се използва като координационна техника вписването от всяка държава-членка на специални разпоредби в анекси към Регламентите, отчитащи националните особености на действащите разпоредби в страната. В случаите на несъвместимост между националното законодателство и разпоредбите на Регламента се прилага принципът на примата му над вътрешния нормативен акт, без да се ограничава автономността на осигурителната политика и стратегия на страните-членки. При възникнали колизии в решаването на конкретен осигурителен проблем е възможно Регламентът да се допълни от Директива с цел сближаване и преодоляване на различията между осигурителните схеми на страните в рамките на Европейския съюз.

Не на последно място, координационната рамка на Регламентите е подходящият способ за нагаждането на националните осигурителни системи една към друга при транснационални ситуации на осигурителните и финансови отношения. За целта държавите-членки, включително РБългария, като участници в европейския координационен процес в областта на социалното осигуряване са длъжни да предприемат действия в посока на:

Всичко това прави реалното членство на България в ЕС събитие с дълбок исторически смисъл, знак за предстоящи реформи и модернизация на осигурителния модел, подкрепящи интензивните процеси на свободно движение на хора, стоки, услуги, капитали и информация.